La BAD au Burundi : Évaluation d’un pays en crise

SIEGE-BADL’Évaluation indépendante du développement (IDEV) de la Banque africaine de développement (BAD) a publié un rapport qui évalue l’impact des 739 millions de dollars EU relatifs à l’appui de la BAD au développement du Burundi. Les évaluateurs ont travaillé dans un contexte difficile marqué par cinq années de troubles politiques et économiques.

L’évaluation de la stratégie et du programme de la Banque au Burundi par IDEV cherchait à déterminer l’efficacité de la stratégie et du programme de la Banque africaine de développement dans le pays durant la période 2004-2015. Le Burundi était l’un des quatorze pays sélectionnés pour l’évaluation de la performance des interventions de la BAD dans le cadre de l’Évaluation globale des résultats de développement de la Banque, l’évaluation la plus importante jamais conduite en 50 ans d’histoire à la BAD. Une attention particulière a été accordée au contexte de fragilité du Burundi et à son impact sur les stratégies de la BAD.

Selon le rapport IDEV, en termes de performance économique, la principale contribution des opérations de la BAD à la croissance du pays s’est réalisée à travers les projets d’infrastructure. Par ailleurs, il y a eu une évolution positive dans la mobilité, les frais de transports et l’accès à l’électricité. Cependant, leurs impacts sur la croissance économique et la réduction de la pauvreté sont demeurés limités dans un contexte marqué par des contraintes externes et internes sévères. En effet, la faible diversification de l’économie restreint la capacité d’exportation du pays et fait obstacle au commerce national et transfrontalier. Les contraintes internes, surtout celles liées à l’instabilité fiscale, légale, économique et politique, représentent de véritables menaces. De ce fait, les signes d’une croissance durable dans l’activité et les revenus économiques sur le long terme sont à peine visibles.

L’évaluation présente une série de recommandations pour la future stratégie d’engagement de la BAD au Burundi. Selon IDEV, l’accent devrait être mis sur le développement d’activités économiques qui font la promotion des marchés intégrés au sein de la Communauté de l’Afrique de l’Est. Une stratégie de croissance économique devrait être accompagnée d’actions qui visent à réduire la vulnérabilité à travers l’inclusion et la résilience au changement climatique. La BAD devrait fournir un appui budgétaire, en assurant la viabilité économique et financière des politiques d’investissement mises en œuvre par le gouvernement, et coordonner des projets d’investissement financés avec des ressources internes et externes. Enfin, IDEV recommande que la BAD renoue le dialogue avec le gouvernement du Burundi sur la gouvernance et la gestion des finances publiques ainsi que sur les problématiques de développement du secteur privé, et conseille la mise en place d’un système de suivi et évaluation.

La Direction de la BAD a accueilli les recommandations d’IDEV, tout en précisant que l’institution prendra en compte “l’angle de la fragilité” dans le Document de stratégie pays en cours et dans le nouveau Document de stratégie pays 2018-2022, afin d’apporter une meilleure réponse aux situations de fragilité et de se battre contre l’impact socio-économique de la crise. La Banque n’intervient pas directement sur les questions politiques. Toutefois, elle peut contribuer au processus de consolidation de la paix et de la reconstruction à travers le dialogue stratégique, le partenariat et le plaidoyer sur les questions de fragilité, et à travers le déploiement de ressources du Pilier III de la Facilité d’appui à la transition et aux fonds fiduciaires.

En réponse aux conclusions d’IDEV, la Direction de la BAD s’engage à “poursuivre le dialogue sur le maintien de la stabilité macroéconomique, particulièrement macro-fiscale, ainsi que sur la durabilité des politiques et la réforme de la gestion des finances publiques et du renforcement de la gouvernance économique ».

Le contexte d’évaluation

La BAD est un des partenaires clé du Burundi. Selon les données de l’OCDE, la BAD a occupé la quatrième position dans la liste des principaux donateurs (parmi lesquels le FMI) en termes de volume, quant à l’assistance apportée au Burundi pendant la période, derrière le Groupe de la Banque mondiale, l’Union Européenne et la Belgique. Elle a joué un rôle majeur dans la relance de la coopération et la normalisation des relations avec les partenaires internationaux, particulièrement en mobilisant le second pilier de la Facilité en faveur des États fragiles, en réglant les arriérés dus à la Banque, et en préparant la voie pour l’allègement de la dette relative à l’Initiative des pays pauvres très endettés (PPTE) en août 2005. Entre 2005 et 2010, le pays avait entrepris des réformes sociales et économiques et réussi dans le renforcement du cadre pour l’assistance internationale.

Des progrès avaient également été réalisés dans la gestion des finances publiques et des tentatives avaient eu lieu pour définir des stratégies pour l’infrastructure, le développement du secteur privé, l’éducation et la santé. Après 2010, le rythme des réformes s’est ralenti, les stratégies n’ont pas été entièrement mises en œuvre et la coordination s’est affaiblie.

La corruption a considérablement entravé les programmes et projets de développement au Burundi. Les Indicateurs mondiaux de gouvernance de 2012 ont classé le Burundi 51ème sur 54 pays en Afrique pour ses performances en termes de réduction de la corruption.

M. Rakesh Nangia, Évaluateur général à la BAD, a déclaré : “Le contexte de fragilité au Burundi présentait de nombreux défis pour une équipe d’évaluation. IDEV s’engage à réaliser des rapports fiables et complets sur les progrès en matière de développement et a pour mandat d’utiliser tout processus d’innovation nécessaire à l’atteinte de leurs objectifs”.

L’approche d’IDEV au Burundi

L’équipe d’évaluation a fait face à trois défis principaux dans la collecte de données pertinentes au niveau du pays. Premièrement, la crise politique et les violences survenues entravaient des visites de terrain prévues, rendant difficile la collecte de données et de documents et les rencontre avec les intervenants des programmes. Deuxièmement, l’équipe a progressivement découvert des zones grises dans la mise en œuvre de programmes. Soit les données sur les résultats de développement étaient inaccessibles soit les réponses étaient biaisées dues à des intérêts personnels. Finalement, la prévalence de la fragilité constituait un défi pour les évaluateurs pour prédire la durabilité des résultats de développement, qui dépendent largement de la capacité du gouvernement à maintenir la stabilité.

L’équipe d’évaluation d’IDEV a répondu aux défis en trouvant des moyens alternatifs d’obtenir la quantité et la qualité des données requises pour produire le rapport. Une visite pays préliminaire par les évaluateurs a eu lieu en avril 2015 avec l’objectif premier d’obtenir l’appui des acteurs du gouvernement du Burundi. Pendant la mission, l’équipe a collecté autant de données possibles de fichiers stockés sur des ordinateurs dans les bureaux des départements du gouvernement. Elle a également conduit des entretiens individuels avec des ministres gouvernementaux, des autorités locales, des organisations du secteur privé et des partenaires au développement.

Les évaluateurs d’IDEV jugeaient nécessaire de retourner au Burundi, mais les violentes manifestations dans la capitale résultant des campagnes électorales ont empêché une seconde visite planifiée. Ils ont continué à collecter leurs informations à distance, en organisant des vidéos conférences et des entretiens téléphoniques avec des chefs de projets du Burundi lors d’un atelier intensif de trois jours à Abidjan en novembre 2015.

Vers la fin de l’année, les évaluateurs avaient compilé assez de données, complétées par l’étude des évaluations par les partenaires et d’autres institutions afin d’analyser les quinze projets de la BAD sélectionnés, à l’exception des secteurs de l’agriculture et de l’eau. Des spécialistes burundais de l’évaluation indépendants furent recrutés localement pour visiter deux opérations dans ces domaines en décembre 2015.

La compilation des résultats de ces multiples sources d’information a produit les rapports d’évaluation des résultats de projets sur lesquels l’évaluation, la conclusion et les recommandations du rapport sont basés. Les calculs relatifs à la durabilité étaient cependant basés sur des prédictions, dû aux faibles ressources et capacités des structures d’entretien burundaises notées par la mission.

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